Une architecture de financement conçue autour de la convergence, et non des projets
Le financement multilatéral en Afrique de l’Ouest connaît une mutation structurelle. Plutôt que de financer des projets isolés, les institutions opérant dans le cadre de la stratégie Global Gateway de l’Union européenne, ainsi que du cadre plus large Team Europe qui inclut la Banque européenne d’investissement (BEI), l’Agence française de développement (AFD) et la KfW, conçoivent de plus en plus des instruments destinés à servir plusieurs secteurs par le biais d’un seul circuit de financement. Les infrastructures de santé, la connectivité numérique et l’accès à l’énergie sont moins traités comme des portefeuilles distincts que comme des nœuds interconnectés d’une même logique d’investissement.
Il ne s’agit pas d’un simple exercice cosmétique de reconditionnement. Cela reflète un choix politique délibéré, explicitement affirmé depuis le sommet Union africaine-Union européenne de 2022, au cours duquel le paquet d’investissement Afrique-Europe de 150 milliards d’euros a été annoncé dans le cadre de Global Gateway. Ce qui a changé plus récemment, et ce qui mérite un examen attentif, c’est la manière dont ce paquet est mis en œuvre au niveau national et régional en Afrique de l’Ouest, où des instruments de financement mixte, des garanties émises par le Fonds européen pour le développement durable Plus (EFSD+), et des dispositifs de cofinancement avec des institutions de financement du développement sont superposés afin de réduire simultanément les risques de projets dans plusieurs secteurs.
Ce qui est établi et ce qui reste non précisé
Ce qui est établi : l’UE s’est engagée, à un niveau agrégé, sur une enveloppe d’investissement multisectorielle pour l’Afrique qui désigne explicitement les systèmes de santé, les infrastructures numériques et l’énergie propre parmi les axes prioritaires. Ce qui est rapporté mais pas entièrement vérifiable au niveau des projets est la mesure dans laquelle les capitaux engagés dans cette enveloppe se sont traduits par des financements décaissés et contractualisés pour des actifs d’infrastructure spécifiques en Afrique de l’Ouest, par opposition à l’assistance technique, aux études de faisabilité ou aux mécanismes de garantie qui réduisent le risque de futurs investissements privés plutôt que de financer directement la construction.
Cette distinction est importante. Un instrument de garantie qui mobilise des capitaux privés est analytiquement différent d’un prêt concessionnel direct, même lorsque les deux sont comptabilisés sous le même chiffre global. À ce stade, les communications publiques disponibles sur Global Gateway ne ventilent pas systématiquement les allocations spécifiques à l’Afrique de l’Ouest par type d’instrument, ce qui limite la précision avec laquelle les volumes de financement au niveau sectoriel peuvent être évalués.
Pourquoi un regroupement intersectoriel est tenté
La logique qui sous-tend le regroupement des financements dans la santé, le numérique et l’énergie est double. Premièrement, une logique d’infrastructure partagée : la connectivité numérique soutient à la fois les systèmes d’information sanitaire et la gestion des réseaux énergétiques, ce qui signifie qu’un même investissement dans la fibre ou les infrastructures de données peut, en principe, appuyer plusieurs résultats sectoriels. Deuxièmement, une diversification des risques pour les prêteurs : le regroupement réduit l’exposition à la volatilité d’un seul secteur, permettant aux institutions de présenter un portefeuille global plus résilient à leurs propres conseils de gouvernance ainsi qu’aux contribuables européens qui soutiennent en dernier ressort ces garanties.
Cette logique est cohérente sur le papier. Le fait de savoir si elle tient dans l’exécution dépend de la capacité de coordination institutionnelle au sein des États bénéficiaires, une question que ce média a déjà signalée dans le contexte des projets d’infrastructure à l’échelle de la CEDEAO, où la valeur opérationnelle dépendait de cadres de gouvernance encore à confirmer. La même prudence s’applique ici : une architecture de financement qui suppose l’interopérabilité entre les ministères de la santé, les régulateurs des télécommunications et les services publics de l’énergie exige un degré de coordination interinstitutionnelle qui n’est pas automatique dans la plupart des systèmes administratifs ouest-africains.
Implications pour les emprunteurs souverains et infranationaux
Pour les gouvernements ouest-africains, cette évolution a une conséquence pratique. L’accès aux capitaux liés à Global Gateway exige de plus en plus de démontrer une conception de projet intersectorielle, et non simplement de présenter un dossier économique relevant d’un seul secteur. Cela élève le niveau d’exigence technique pour les unités de préparation de projets au sein des ministères des finances et des administrations sectorielles, qui doivent désormais structurer des propositions satisfaisant simultanément plusieurs directions de l’UE et partenaires de cofinancement.
Cela fait écho à une tendance déjà visible dans le financement infranational, où des entités telles que la Banque d’investissement et de développement de la CEDEAO (BIDC) ont accordé des engagements directs à des projets de transport au niveau des États, en contournant l’étroitesse de l’espace budgétaire fédéral. Le regroupement intersectoriel de l’UE ajoute un niveau supplémentaire de complexité : les emprunteurs doivent désormais déterminer non seulement quelle institution multilatérale solliciter, mais aussi comment structurer un projet unique pour qu’il soit admissible dans une logique de financement conçue pour la convergence plutôt que pour la spécificité sectorielle.
Pour les investisseurs privés et les opérateurs dans les infrastructures de santé, les télécommunications ou l’énergie, l’implication pratique est que les opportunités de co-investissement pourraient de plus en plus se présenter déjà structurées autour de critères de convergence sectorielle définis par l’UE, plutôt que d’émerger d’une origine de projet purement dictée par le marché. Cela peut abaisser les barrières à l’entrée lorsque les garanties de l’UE absorbent le risque de première perte, mais cela peut aussi restreindre la flexibilité de conception des projets pour les opérateurs dont la logique commerciale ne s’inscrit pas aisément dans le cadre tripartite santé-numérique-énergie.
Ce qu’il convient de surveiller
Trois éléments détermineront si cette architecture de financement intersectorielle produit des résultats mesurables en Afrique de l’Ouest, au lieu de rester un simple exercice de cadrage politique.
Premièrement, la transparence des décaissements : il s’agit de savoir si les institutions de l’UE et les partenaires de Team Europe commenceront à publier des ventilations au niveau des projets, spécifiques à l’Afrique de l’Ouest, distinguant les garanties des prêts directs, ce qui permettrait une vérification indépendante du déploiement effectif des capitaux par rapport aux engagements affichés.
Deuxièmement, l’interopérabilité institutionnelle : il s’agit de savoir si les gouvernements bénéficiaires démontrent la capacité administrative de coordonner les agences de la santé, du numérique et de l’énergie autour de projets structurés conjointement, ou si le regroupement ne fait qu’ajouter des frictions procédurales sans améliorer la vitesse d’exécution.
Troisièmement, la reproductibilité : il s’agit de savoir si les premiers projets pilotes relevant de cette logique de convergence produisent des résultats documentés et vérifiables pouvant être reproduits à plus grande échelle, ou si l’architecture reste élégante sur le plan conceptuel mais, dans les faits, limitée à un petit nombre d’initiatives phares.
La question de fond pour les décideurs n’est pas de savoir si le financement multilatéral des infrastructures ouest-africaines augmente en volume, puisque les montants annoncés sont déjà publics et substantiels. Elle est de savoir si l’architecture conçue pour canaliser ce capital simultanément entre plusieurs secteurs peut résister aux exigences de coordination qu’elle impose à des institutions qui n’ont pas été construites à l’origine pour fonctionner de cette manière.